回顾历史，我国从战争年代沿袭下来的“命令型”社会动员模式在重大突发事件应对过程中发挥了无可置疑的重要作用。但是，在经济转轨、社会转型的时代背景下，我国社会构成多元化、异质性特征凸显。“命令型”社会动员模式不能够再覆盖全社会，成本高昂，重救援、轻防范，重心过高，缺乏灵活性和创新性，无法高效应对现代风险社会的突发事件。因此，我们必须创新应急社会动员模式，逐步实现应急社会动员从“命令型”向“治理型”的转变，从而提升突发事件的应对水平。

　　一、“命令型”社会动员模式的失灵

　　在长期的革命战争年代，我们党和政府一贯注重通过政权组织来发动群众、组织群众，积累了丰富的战争动员经验。在夺取全国政权之后，面对全新的社会管理任务，我们汲取历史经验，依托带有准军事化色彩的“单位制”，承袭了战争年代所形成的社会动员模式，以应对各种重大突发事件。就本质来看，它属于“命令型”社会动员，即政府依托行政权威、自上而下地对社会公众进行应急动员，以汇集全社会的人力、物力和财力。

　　改革开放之前，“命令型”社会动员模式成为我们应对重大突发事件屡试不爽的“法宝”。首先，它覆盖面广，能够对全社会的成员进行控制与发动。其次，它效率较高，可以在短时间内聚集大量的人力、物力和财力，做到“集中力量办大事”。但是，这种模式也存在着两大缺陷：一是“运动式”、“战役式”特征明显，难以持久；二是社会公众基本上处于被动员的地位，主动性与创造性的发挥受到严重的制约。

　　目前，“命令型”社会动员模式依然是我国应对重大突发事件的重要手段。然而，这种模式已经开始显露出失灵的迹象。衡量社会动员模式是否有效主要看两个方面：（1）动员行动的有效性，即是否可以调集全社会的人力、物力、财力以服务于应急管理？（2）动员结果的有效性，即是否有利于提升应急管理的效率？前者是后者的基础，没有动员行动的有效性就无动员结果的有效性。但动员行动有效未必意味着动员结果有效。试想，如果企业、社会组织都被政府调动起来，彼此之间却产生角色冲突、相互掣肘， 那么，这种看似有效的动员行动则无助于应急管理效率的提高，甚至产生负面的影响。

　　从动员行动上看，按照“命令型”动员的理念，政府目前依旧依靠行政命令，对企业、社会组织进行动员。由于我国社会结构与社会形态已发生重大变化，“命令型”动员的对象只能是政府相信并可以控制的体制内资源。因而，在这种模式之下，除大型国有企业外，大量的其他企业没有被纳入动员范畴。除中国红十字会、中华慈善总会等半官方机构外，其他众多的社会组织在应急管理中的潜能没有得到充分开发。与此同时，在公民社会不发育的情况下，政府将行政权力的触角不断地向基层社会单元--社区延伸，以期能够控制、覆盖所有的社会公众，造成基层公众自治组织的行政化，公众主动参与应急管理的动力不足。

　　现代应急管理遵循“全过程”的原则，即包括减缓、准备、响应与恢复四个阶段，体现了预防为主、预防与救援相结合的精神。与此相应，社会动员也是贯穿于应急管理全过程的活动。应急社会动员不仅仅包括事后的响应动员与恢复动员，也包括事前的减缓动员和准备动员，即动员全社会力量投身于风险防范和应急准备。在社会整体性受到严重挑战的今天，“命令型”社会动员在事前的减缓、准备阶段缺失现象比较明显，有着重救援、轻防范的弱点。

　　美国应急管理学家戴尼斯、库兰特利、克莱普斯认为，突发事件发生后，社会将表现出紧急一致性。个人、群体、企业、政府部门和政治领导人通常会齐心协力，共同加以应对。同时，公民角色出现扩张，人们不仅更愿意合作，而且可能参与到各种活动中来，如搜寻被困在废墟下的邻居、向医院运送伤员、给慈善组织救灾捐赠。[1]因而，在巨灾发生后的响应和恢复阶段，“命令型”动员的失灵现象是隐性的。整个社会处于高度的外部压力之下时，应急响应、恢复活动会表现的社会紧急一致性和公民角色扩张在一定程度上掩盖了“命令型”动员的缺陷，产生了“命令型”动员依旧有效的幻像。

　　就动员效果而言，在我国近年来的巨灾响应过程中，企业、社会组织以及公民个人的参与缺少通畅的制度化渠道，表现出较为突出的自发性，造成了应急管理的无序与混乱，影响了应急响应效率的提升。可见，“命令型”动员模式失灵并非伪命题，而是一个我们在加强和创新社会管理过程中所必须破解的真命题。