摘要：2008年后各地企业有陷入危机，各地政府均有不同程度介入处置陷入危机的企业，但措施与方法存在问题与风险，在已建立了公司法与破产法体系后，政府应本着市场运行、依法办事、维护社会公平秩序、保护弱者的角度去积极应对企业陷入危机出现的各种问题。
关键词：破产 政府干预 市场 法制
始于2008年且至今仍在延续的全球性经济衰退，使得中国企业受到了严重的影响。在浙江，2008年出现了一波企业倒闭潮，2011年始，随着4万亿投资效应的减弱、外需的下降、生产能力的过剩等因素影响，各地均有企业相继陷入资金债务危机。
当今社会，虽然已经建立起比较完善的公司有限责任制度，企业的经营结果系由企业与股东共同享有；企业的倒闭风险，理应也应当由股东及其经营者共同承担。在企业陷入债务危机的情况下，不仅仅是企业自身经营出现了问题，而且也会对社会秩序、人民生活带来诸多不利影响。因此，政府作为社会、经济的管理者，当企业出现经济问题而影响到社会秩序的时候，政府出手协助企业渡过危机，或者阻断因企业倒闭传导产生的社会不稳定因素，对社会经济环境的有序建立、企业经营的长远发展都有起至关重要的作用。
在2008年末、2009年初，美国政府出手救助房利美、房地美、入股花旗银行、通用汽车及AIG等行为，也可以看出，即使在美国，政府也不会无视企业危机对社会秩序产生巨大冲击。
根据最近媒体报道与公开信息，政府在企业危机时的应对方法，大致有如下几种：
1、 接管企业，由政府工作小组管理危机企业的日常经营活动。
2、 协调银行采取对危机企业不收贷、不减规模、防止企业因银行债务而加剧债务危机。
3、 政府作为理性的社会管理者，在企业出现困难陷入危机时，可以组织债权人（包括银行与供应商及客户）与企业进行协商，鼓励企业向债权人通报企业面临的真实困境，引导债权人介入债务人的企业管理，帮助企业寻找陷入经营困难的原因与对策，鼓励债权人与债务企业通过协商达成危机处理方案、共同渡过难关。在适当时候，政府可以在债权人与债务人同意的前提下，派出独立的中介机构介入企业管理，作为企业经营过程中的第三方监督，以此维护公平的偿债秩序。
4、 目前，因面对美国次贷危机、欧元区企业出现的产能过剩，会导致企业所在的整个行业产生经营困难。在这种情况下，需要通过重组来实现企业价值的重生，与其政府出钱出力去挽救一个陷入困境的企业，不如尽快让企业通过重组进行生产要素的重构，实现企业在新的环境、新的生态中的涅?。根据实践经验，当企业陷入行业困境后，重组方的出现是最重要的。所以，政府可以通过引导基金、组织同行业的企业来参与陷入危机企业的重组，将会大大有利于危机企业的重生。而且，政府拥有更多的经济信息、更多的社会资源，可以站在更高处动察社会经济与产业的发展方向，协助重组方、投资者收购、建立产业投资基金参与陷入危机企业的重组与重整；也可以通过国有控股企业，采用可赎回优先股、可转换债券、可交换债券等投资工具，先行对陷入危机的企业进行投资，当企业逐步走出困境，行业开始复苏时，政府的基金可以适时地退出，让企业在充分市场竞争的环境中自主发展。
5、 此外，政府需要做的另一项工作，是普及公司法及公司管理知识。企业陷入危机，除了行业及外部环境恶劣以外，更重要的内因是企业内部管理的混乱与内控制度的薄弱。“公司的有限责任制度”是《公司法》的精华所在，但是，对于有五千年文化的中国，这个却是十足的舶来品。公司有限责任的核心是股东财产与公司财产的分离，但是在全面实施《公司法》不足二十年的中国，股东财产与公司财产混同不分、股东损害公司利益，公司内部管理混乱、公司决策不科学、公司规模扩大而缺乏必要的内部控制，都是最终导致企业陷入危机的内因。所以，政府需要通过多种方式，向企业经营者宣传公司有限责任的基本制度、帮助企业完善内部控制与管理，提高管理决策水平，提高经营风险意识，这样在面临外部环境变化时，可以增强企业自身免疫力，提高过冬的能力。如果平时疏于引导，等到陷入危机后再去救助，效率必然是非常低下的，而且，这样反而会助长企业不遵守法律、坐等政府救市的依赖思想，企业就会成为政府的“不孝宠儿”。
市场能解决的事，让市场去解决。虽然企业陷入危机甚至破产，如同人生病发烧，单纯使用退烧药等外界药物干预反而适得其反，依靠病人自身的康复功能恢复才是正道。政府应培育企业完善的经营管理能力，才是促使企业健康发展的康庄之路。
【注】沈田丰，国浩律师（杭州）事务所律师。
3、 协调法院采取案件集中管辖，慎用诉讼保全措施，防止危机企业因法院诉讼保全、强制执行而导致企业快速死亡。
4、 动用政府资源，如采取国有企业入股、注资等方法，回收企业使用的国有土地使用权，帮助危机企业解决短期资金需求。
5、 打击或限制采用高利贷等不合法手段追讨债务，防止高利贷者从危机企业中抽取资金，严惩高利贷等不法行为。
政府应对危机企业的上述方法对解困危机企业确实是一种帮助，但在一定程度上，上述做法也有一定的局限性，主要表现在：
1、企业的经营是企业自身的事，而政府接管企业只能是暂时行为，无法长期接管，且政府接管企业后的经营风险由谁承担，经营好转了，应当不太会有大的问题，如果经营恶化，政府是否承担企业经营恶化的责任？尤其，对于公众公司而言，政府接管陷入危机的公众企业还负有对社会公众股东的责任，而该等责任与风险是仅靠税收支持的政府所不能承受的。
2、政府可以暂时协调银行对危机企业不收贷，不减规模，以减轻企业的偿债压力。但是，现今社会，银行也是企业，也是以盈利为目的，当贷款人陷入危机时，让银行不收贷、不减规模，显然不是市场行为。银行出于整体风险考虑暂时不减规模是可以的，但不应该是基于政府主导压力而为之。况且，如果企业的基本面不能得到改善，银行不收贷款、不减规模的结果会进一步扩大债权人损失，其结果是银行与企业的双输。
3、政府协调法院多针对债务人的案件采取集中管辖，一方面有违法院司法的独立性；另一方面，客观上也损害了债权人的合法利益。此外，政府的影响力通常局限于本级行政区域内，对于全国不同层级的上千个法院，政府的协调能力也是有限的。
4、动用政府资源为困难企业注入资金同样也是困难的。首先，政府本身的财政资金受国家预算法制约，受人大监督；其次，政府的资源是全体人民享有的，动用全体人民的资金去救助一个危机企业，在法律上并无合法依据，而动用国有企业的资金去救助一个危机企业，在政治上也会背负很大的风险。
5、打击高利贷等违法犯罪行为，是政府的责任。可是，当企业出现危机时，高利贷是压倒骆驼的最后一根稻草，看起来罪大恶极，但却只是一种表面现象，因为，高利贷的肆意本质上也是企业长期经营不规范，经营策略与方式存在问题所导致的，高利贷产生的本身也是对我国目前金融环境的一个重要考量。所以，打击高利贷，实际上是将力量用错了方向，被表面现象误导了。
基于上述对比分析，我们认为，政府在企业危机中的角色需要重新定位。政府在协助企业化解危机的过程中，应当确立几个基本原则：
一、市场运作原则
目前我国已经建立起了市场经济制度，而企业出现危机甚至倒闭，实际上是市场经济的必然结果，企业在市场经济的竞争中处于不利地位、甚至退出，也应当是正常的现象。一般企业的平均寿命大致在7年左右，企业的建立以及退出应该是一个常态化的事项。而且，在我国现今社会，企业的产权已经非常明确，企业间的竞争已经市场化，职工社会保障体系也已经基本建立，因此，当企业出现经营失败的危机时，大多数情况下并不需要政府的强力干预，而应该按照市场经济规则让其合法竞争、有序退出，这才是真正的良策。
二、遵守法律原则
目前我国的法律体系已经相当完备了，尤其是在公司法与破产法方面，已经为企业的因经营失败而退出市场建立了比较完备的法律原则与规范，剩下的就是认真与严格执行既有法律与规定的问题。因此，当企业出现经营困难时，必须也应当严格按照法律的规定办事。当企业经营失败时，所有与其有关的各方主体之间的利益都是相互冲突的，如果不按既定的法律办事，将会导致各利益有关方形成无法事先预见的利益格局与冲突，这将严重危害社会竞争的公平性，进而直接影响社会秩序的稳定。
三、维护社会秩序，维护公平的偿债程序
维护社会秩序是政府的责任，由于企业经营失败，各相关主体将不可避免地形成利益冲突。为在利益冲突时不致于影响到社会的稳定，则公平的偿债程序至关重要。因为，在企业危机发生后，人们对公平的、可预见的诉求期待将大大提高。而且，根据已有企业破产的情况看，破产企业涉及的债权人人数众多，在这种情况，建立并维护公平的偿债程序，将会大大提高债权人及社会公众对法制的信心。
四、救助弱者原则
救助弱者是政府的责任所在。我国《公司法》规定的企业清算程序、以及《企业破产法》规定的偿债程序均把职工劳动债权的保护放在债权优先偿付的程序上。在企业陷入危机时，职工在各方利益冲突中处理弱势地位，而且涉及民众的基本权利，此外，还有除了职工以外的其他弱者。因此，当职工利益因企业危机受到损失而产生职工生存困难时，政府需要通过各种救济手段予以必要的救助，以降低企业破产对社会带来的冲击。
因此，政府的角色应当是一个法律与社会秩序的维护者。对于违法犯罪者要坚决打击，不仅打击高利贷、非法集资等违法行为，也要打击违反公司法、侵占公司财产、抽逃注册资本、虚假出资等破坏公司法律秩序的刑事犯罪行为。对于股东、实际控制人非法转移资产、侵占公司财产、抽逃注册资本、虚假出资、偷逃税收等犯罪行为，应当依法进行追究法律责任。
政府的主要责任不在于企业产生危机时去救市，因为，大部分企业危机的产生是企业长期积弊及市场环境变化所致，在企业危机产生出现倒闭时，企业经营失败的责任应当由股东及其企业经营者承担，政府并没有任何必要去承担企业经营失败的责任。因此，政府的主要责任应当是维持社会秩序，防止企业经营失败对整个社会带来的不利影响。政府盲目救市，实质上是政府出于对市场经济规则、法律根本规则不了解、不熟悉的结果。2008年政府对于保八的担心，而在2012年政府对未能达八已经坦然面对了。
综上所述，明确了政府在危机企业中的角色定位，则政府在在协助企业化解危机的过程中，可以发挥作用的方法与措施，概括如下：
1、 政府协助社会保障部门，帮助落实危机企业的职工债权，追缴所欠职工的工资报酬、社会保险及其他合法债权，并应当给予解除劳动合同的职工合法的经济补偿。
2、 根据《公司法》、《破产法》对公司股东及管理人员相关经营责任的规定，政府对于企业主（股东）、企业管理者（包括董事、高级管理人员）的经营行为，应当进行实时监督，检查其经营过程中是否存在违法行为，是否需要对公司的经营失败承担赔偿责任或连带责任。
