寻求破产企业职工上访化解之道
??以破产案件审理为视角
唐代明?
摘要：近年来，由上访引发的社会问题越来越多，在诸多的上访群体中，破产企业职工构成了其中一个重要的组成部分。权益得不到有效的保障，心理上的巨大落差，生活上缺乏着落等都有可能引发职工的上访。破产企业职工上访最显著的特点就是人数多，要求比较统一，且极具反复性。而化解职工上访的最有效的方法莫过于规范破产程序，强化对职工权益的保护，切实解决职工就业以及社会保障问题。本文笔者将结合在破产案件审理过程中遇到的情况，认真分析破产企业职工上访形成的原因、特点，同时针对其上访的原因及特点，相关部门如何履行自己的职责，做好化解工作。
关键词：破产企业 职工上访 原因 特点 化解
一、溯源：破产企业职工上访的原因分析
（一）巨大的心理落差导致的心理失衡
在中国的革命建设中，工人阶级老大哥的口号曾喊了很多年，工人阶级的地位从建国初期直到改革开放应该说是非常高的。笔者在接访中就曾有破产企业的职工（本文所指的职工均为国有破产企业的职工）说当时让他们去公检法、财局、税务等部门他们根本不去，就去工厂，工人阶级的地位高，待遇又好。过去，我们将全民所有等同于国有，职工不是全民企业的雇员，而是“主人翁”，至少是企业财产所有人的一个组成部分，而代表国家管理企业的干部则是“公仆”，焉有“仆人”解雇“主人”之理，焉有“主人翁”失业而国家不予安置之理。于是，在破产、失业问题上，国有企业职工往往从思想观念上便理所当然地靠在了国家身上，而作为“主人翁”的国有企业职工的身份本身就构成了一笔财富，需要国家用安置费来赎买。但是，国家财产属于全民所有的规定，并不能使职工在企业中的身份，在法律上从雇员变为股东即主人。在现代企业制度明晰的产权关系面前，职工因全民所有而产生的虚幻的“主人翁”感，由于理论与实践的巨大反差，反变成了一种茫然的失落感 。到了今天，企业说破产就破产，他们说下岗就下岗，心理上肯定接受不了，自然要找政府讨个说法。
（二）分配不均导致的心理不平衡
孔子曰，“不患寡而患不均”，大家都穷都没有班上没关系，分配不均，矛盾就出来了，其实说到底这就是一个心理平衡的问题。各地的国有企业破产基本上都是实施政府兜底制度，也就是说企业欠发的职工的工资、养老、医疗等费用由政府兜底，但到每个职工手里的数额并非完全一样。在企业经营困难的时候，有的人上班，有的人不上班，到破产的时候，上班的人补发的工资肯定要比不上班的人多，上班时间长的肯定要比上班时间短的补得多，这个时候矛盾就出来了，补发的少的或者没有得到补偿那一部分职工自然要上访讨个说法。
（三）盲从的心态
笔者所在的当地有句俗语，叫做“有枣没枣打一杆子”，这句话用在一些上访的破产企业职工身上特别合适。以前我是你企业的职工，我什么事情都要听你的，现在企业破产了，你管不着我了，我没事就上访，说不定就能多发点钱。而且现在老百姓有个共识，即“上访最能办事”，“会哭的孩子有奶吃”。这种情况反过来也影响着其他职工的思想，形成恶性循环。“有枣没枣打一杆子”，盲从的心态在破产企业职工上访中体现的非常明显。
（四）社会保障的缺位
由于国有企业历史包袱沉重，破产时一般都严重资不抵债，破产前企业拖欠的职工的工资、养老医疗保险等费用数额巨大。目前我国尚未建立完善的社会保障制度，企业破产后安置资金不可能及时的到位，职工的再就业和生活来源难以保障；加之我国国有企业长期以来实行“企业办社会，职工低工资”的政策，职工住房、医疗、子女教育等均由企业包办，从而形成了职工对企业高度依赖的情况，在此现状下，企业破产对职工的冲击被成倍放大。这个时候如果职工的安置费用迟迟不能到位的话，职工没有工作，生活没有着落，保险医疗问题解决不了，上访也就在所难免了。
（五）部分破产企业审理期限过长，职工等不起
国有企业的破产涉及的企业债权债务数额巨大，债权清收难，资产变现难，有的企业涉及到改制，法律关系复杂，多方面的原因导致破产案件审理期限普遍过长。以笔者了解的情况来看，破产案件的审理期限大都在一年以上，有的甚至两年、三年。而企业破产后，职工最大的愿望就是其权益得到尽快清偿，时间越长，矛盾必然越大，引发的上访自然也就越多。
（六）企业破产前管理的混乱引发职工的不满
很多老国有企业在进入破产程序前大都处于停产或半停产状态，有时候企业的生产不能维持正常的经营，企业负责人或将部分厂房进行出租，或处置某些设备，如果该部分的收益不够公开透明的话，职工难免会形成怨言，认为企业领导存在贪污腐败行为，导致上访。
二、析形：破产企业职工上访的主要特点
（一）人数众多
国有企业，尤其是老国有企业，大都人数众多，少则数百人，动辄上千甚至数万人，在上访中更是一呼百应。国有企业的职工很少有单个人或几个人上访的情况，大都是数十、数百职工一块上访，这么多的人围集到一个地方，稍有不慎，极有可能引发大规模的群体事件。
（二）大都去政府或政府有关部门上访，较少去法院上访
企业进入破产程序后，整个程序的进行主要由人民法院来主导。人民法院在审理破产案件中的职责主要体现在两个方面，一是程序方面，主要是决定破产中各种程序的启动、停止、继续或转换等。二是实体方面。主要是对破产案件当事人之间的权利义务的确认、变更和消灭，以及对当事人之间的争议进行裁决。在破产程序中，对于破产企业职工的安置，则是政府所应履行的职责。社会保险机构和住房公积金机构应按破产法的规定和精神为破产企业职工办理社会保险费用和住房公积金的缴纳，对于企业破产后符合发放失业保险金的职工，也应有社会保险机构做好发放工作。总的来说，法院和政府在企业破产程序中履行的不同职责，直接导致了职工去政府及其相关部门上访的多，而去法院上访的少。
（三）上访时一般情绪较为激烈
前面对破产企业上访的原因进行了分析，由于破产企业职工的巨大的心理落差以及无所顾忌的心态，导致在上访过程中，大部分职工情绪激烈，对政府尤其是企业的主管部门有着一种严重的抵触情绪，认为政府砸了他们的饭碗，听不进解释，难以劝阻。而且由于上访的人数众多，激烈的情绪很容易蔓延。在上访中围堵政府机关，打标语，示威等情况并不少见。
（四）比较容易反复，且持续时间长
破产企业的职工上访很少是一次性的，隔三差五的动不动就来上那么一次。而且上访的时间一般较长，因为企业破产了，没事就在这耗着，反正有的是时间。
（五）原因复杂，处理较难
破产企业职工在上访中的要求很多是无法满足的。这项要求解决了又有了新的要求，一次比一次的要求高。很多职工认为其要求的就是政府应该给他们的，上访也就心安理得，这种特点导致接访任务的艰巨。
三、固本：破产企业职工上访的化解之道
（一）规范破产程序，严格依法破产
1、法院严格依法操作破产。法院在审理国有企业破产时必须严格依照法律，认真履行好以下事项：一是作出决定，如指定管理人；二是审查确认，如对管理人依法提交需法院裁定确认的事项进行形式审查后，程序合法的，依法予以确认；三是居中裁判，如对于债权人会议与管理人就重大事项存在分歧且债权人会议无法做出决议的，法院可在充分审查后做出居中裁判；四是协助管理人工作，如管理人自行处理存在困难，需要司法权予以协助的，法院应予以协助。涉及职工安置问题，要做到凡是法律有明确规定的，必须严格依照法律规定执行；法律没有明确规定而现实中又无法回避的问题，可以结合实际情况，按照规章和政策的规定执行。要充分考虑国情，充分考虑现实需要，充分考虑办案的社会效果，坚持法律的原则性与政策的灵活性相统一。
2、管理人严格依法清算。根据《企业破产法》的规定，破产管理人的职责主要是全面接管破产企业；保管和清理破产财产；决定债务人的内部管理事务；安置职工；代表破产企业进行必要的民事活动，参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；行使破产企业的财产权利；对破产财产进行评估、处理、变价和分配，提议召开债权人会议以及办理破产程序终结的有关事务。管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。一是要讲究工作效率，把自己的主要精力都用到清算工作上；二是要忠实履行职责，讲求公平、公正，使各方利益都能得到保护；三是要勤俭节约，切实理解破产企业的困难。管理人在破产案件的审理中发挥着至关重要的作用，只有管理人切实履行好自己的职责，才能赢得职工的信任。
（二）完善社会保障体系，充分保障职工的合法权益。
1、加强对破产企业职工权益的保护。所谓职工的权益，指的是职工依法享有的各种权利和利益。一般来说，职工权益包括劳动权、获得赔偿权、经济补偿权、参与管理权、获得救济权等。而职工在破产程序的权益有职工债权（破产企业所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金）、知情权（职工对破产程序进程以及对各种破产事务处理的了解）、参与权（参与破产事务的权利如参加债权人会议并发表意见）、监督权（对破产管理人、人民法院等机构的工作内容进行监督） 。从各国破产立法的规定看，一般均对破产职工的债权给予优先的清偿地位，英美法系以美国为例，根据《美国破产法》第507条和第726条，美国破产财产的分配顺序为：第一，破产案件审理的行政费用；第二，从强制清算申请提出后至债务人被宣告破产时止债务人在正常业务活动中形成的债权；第三，债务人欠其雇员的工资和其他劳务报酬；第四，债务人雇员的福利；……在这九种债权中，只有上一级的债权人已获得充分清偿后，下一级债权人才可以开始分配，同级的债权人之间按债权比例进行分配 。大陆法系以日本法为例，日本现行的破产法施行于1923年，此后经多次修改，最近的一次修改时间为2004年。“鉴于社会经济状况的变化，由此产生的破产案件显著增加，因而对破产法进行修改。保障破产者个人生活、为其经济再生创造条件，并借此促进社会经济的整体复苏，是本次破产法修改的根本目的。” 在此目的下，日本新法将破产宣告前3个月内未支付的劳动债权与退职金纳入财团债权的范围，同时扩大了范围，将因兼职、勤工俭学、承包合同等原因产生的劳动报酬视为与劳动债权同等性质，同样纳入财团债权 。
在国际社会层面，切实采取措施保护破产企业职工劳动者权益业已成为共识。1992年国际劳工组织颁布的《保护工人债权（雇主破产）公约》规定，企业破产时，劳动债权在非优先债权之前以企业财产予以清偿，法定的职工债权安排在绝大多数优先债权之前，尤其是国家优先权之前清偿。最典型的例子是欧共体，欧共体部长理事会于1980年10月20日在其官方公报第L283期发布编号为80/987/EEC的《关于成员国法律在雇主破产时保护雇员权益的指令》，要求各成员国采取措施，保证雇员在他们的雇主破产时，雇主所欠他们的薪金能得到充分清偿。指定要求各成员国于1983年10月23日前，达到指令所要求的标准。依此，保护破产企业职工权益不仅成为欧盟各国政府的重要职责，而且成为各成员国的一项国际义务 。我国破产法规定破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，首先清偿“破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定的应当支付给职工的补偿金”。应该说只有做好对职工权益，尤其是职工债权的保护，才能从根源上消除职工的上访。
2、妥善安置企业职工。企业破产后，要切实解决职工的再就业问题，应建立有效的职工安置机构。职工安置是各级政府履行社会管理职能，保障破产企业职工的正常生活和重新就业，是维护社会安定的一项重要工作。要明确破产企业职工安置的责任主体以及具体的负责机构。
3、健全职工的社会保障体系。在当前形势下，稳定是发展的基础和前提，社会保障机制愈发显得重要。企业破产后，职工原先的单位已不存在，要通过行之有效的措施来完善破产企业职工的社会保障。破产企业职工社会保障制度，应包括失业救济、养老保险和最低生活保障三方面的内容。这三项制度构成了破产企业职工社会保障制度的完整体系，是处于三个不同层次的社会保障制度。为了减少企业破产造成的社会动荡，保障公民的基本生活需要，稳定社会经济秩序，各国均设有失业救济等社会保障制度。在这方面，我国好多地方已经作出了规定。宁夏回族自治区计划到2010年底，逐步将国有、集体关闭破产企业和国有困难企业等无医疗保险的退休人员纳入城镇职工基本医疗保险范围。西安市人力资源和社会保障局、市财政局、市国资委、市监察局联合出台了《关于解决关闭破产国有企业退休人员等医疗保障有关问题的实施方案》规定，到2010年底前，基本解决所有关闭破产企业退休人员和困难企业职工的参保问题。解决职工的医疗养老等保险问题，从根本上消除职工的忧虑，才能赢得职工对破产工作的支持。
4、建立破产保护基金。针对国有企业破产中出现的问题，有人提出要建立破产保护金制度，笔者认为这是必要的，也是可行的。上世纪90年代初，德国在实施国有企业私有化过程中，也出现了工人大量失业的问题，但由于具有良好的社会保障机制和财政的大力支持，改革得以顺利完成。1990年联邦德国和民主德国统一后，德国政府颁布了《托管法》，成立了直接隶属德国政府的托管局，专门负责民主德国全部国有企业改组、资产处置。《企业破产法》的宗旨是维护市场经济秩序，降低整个社会的交易成本，但不能期望破产法代替其他的制度设计。要降低我国市场经济转轨过程中的成本，需要其他的制度共同发挥作用，需要一系列制度的联动。在国有企业破产中，中央和地方在实践中积累了许多安置职工的经验，现在到了以法制化的方式进行规范的时候了。企业破产职工的社会保障问题是整个社会为体制转轨必须支付的成本，通过破产保护基金，给数千万因企业破产而失去工作的职工提供基本的社会救济，使他们对未来有所预期，这显然是和谐社会的一个基本要求。
（三）注重司法权与行政权在职工安置过程中的融合
1、法院的职责。国有企业破产尤其是政策性破产工作，是一项复杂的系统工程；涉及诸多的行政管理和制度问题，单靠司法权是无法完成的，需要各种权力共同参与、共同配合，形成合力，才能取得最佳的法律效果和社会效果。在审判过程中，人民法院应积极配合政府有关职能部门做好职工安置工作，及时妥善处理职工安置过程中出现的各种问题，努力化解矛盾。对于职工安置问题，法院多与相关职能部门沟通，尤其是与人事劳动等部门的沟通与配合。人民法院在审判实践中，应积极协调，尽可能地争取到法律许可的政府政策支持，顺利解决职工安置问题，兼顾破产的法律效果和社会效果，使社会的和谐稳定落到实处。
2、政府的职责。《企业破产法》对政府在国有企业破产清算工作的地位和义务并未作出法律上的规定，但从国有企业破产清算工作的实际情况看，由于国有企业的特殊性和安置职工的现实问题决定了政府的作用，在国有企业破产的各个环节，政府都始终扮演着重要的角色。特别在维护社会稳定，安置职工，保障职工生活等方面更是需要政府的力量。在破产实践过程中，强化政府行为是必要的，更是必须的。只有通过强有力的政府行为，协调国资、财政、人事劳动等政府职能部门，才能将政策执行到位，也只有这样才能使破产企业职工的权益得以充分保障，从而确保一方平安，构建一个稳定的和谐社会。
（四）从思想上做好破产职工上访的化解工作
1、正确认识破产企业职工的上访问题。在接访中要树立一种正确的心态，应该说绝大多数的上访职工曾为社会主义经济建设做出了积极的贡献,他们很不容易，很多的时候上访是迫于无奈，辛辛苦苦为企业干了一辈子，转眼间企业没了，换了谁都不舒服。所以说，接待破产企业的职工上访应本着以人为本的态度，要做到热情接待、耐心倾听、严谨解答，无论所提的要求是否合理，都要耐着性子、陪着笑脸听其倾诉，然后循序渐进地依据法律、法规进行解释，要春风化雨，润物无声。要以安抚为主，在思想上与他们多进行沟通、交流，多换位思考，切实理解他们的心情。你尊重他们，理解他们，他们也就自然的会多支持你的工作。
2、加强对破产企业职工的思想教育。实行企业破产制度是社会主义市场经济发展的必然要求，要做好职工的思想教育工作，增强破产企业职工的法律意识、危机感和心理承受能力，转变就业观点，鼓励他们到艰苦岗位创造新的天地，使他们能够理解破产，支持破产。
结语：企业破产受影响最大的职工，他们失去了工作，没有了生活来源，在这种情况下，上访在所难免，上面对破产企业职工上访的成因、特点做了分析，要真正解决破产企业职工上访仍面临很多问题，不可能是一帆风顺的，毕竟这是社会转型期的一个问题，最终的解决还有待我们不断探索。
