摘要：2010年10月28日公布2011年7月1日起施行的《社会保险法》是我国社会保障方面的立法的里程碑，对于我国企业破产时的职工安置具有重大影响。本文即结合《社会保险法》、《工伤保险条例》的立法规定和《企业破产法》的立法规定和立法原则，论述我国新的社会保障法律对企业破产时职工安置的影响。
关键词：社会保险法 工伤保险条例 破产企业 职工安置
【正文】
《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）2010年10月28日公布，2011年7月1日起施行。这是我国首次以法律的形式在社会保障方面的立法，是我国社会保障制度建设的一座里程碑，对于我国社会具有划时代的重大意义。为了配合《社会保险法》，国务院又修改了《工伤保险条例》，由国务院令第586号于2010年12月20日公布，2011年1月1日起施行。人力资源和社会保障部相应地出台了人力资源和社会保障部令第13号《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》、人力资源和社会保障部令第14号《社会保险个人权益记录管理办法》、人力资源和社会保障部令第15号《社会保险基金先行支付暂行办法》等部门规章。上述法律法规及相关规章的制定修改也对我国企业破产时的职工安置具有重大影响。本文即结合《社会保险法》、《工伤保险条例》的立法规定和《企业破产法》的立法规定和立法原则，谈一谈我国新的社会保障法律对企业破产时职工安置的影响。
一、《企业破产法》对职工安置规定及问题
（一）《企业破产法》对职工安置和职工劳动债权的规定
《企业破产法》强调了对职工利益的保护，规定了“应当依法保障企业职工的合法权益”的立法原则；债务人企业提起破产申请需提交职工安置预案；职工劳动债权不需申报而由管理人调查并公示，职工有异议可要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼；破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，依照下列顺序清偿：（一）破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；（二）破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；（三）普通破产债权。破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。
从上述规定可以看出，《企业破产法》是把职工安置放在了优先的第一清偿顺位。但是，《企业破产法》对于职工劳动债权的列举和划分也有含糊及不科学之处。
（二）《企业破产法》所规定的医疗、伤残补助的笼统性
如上，《企业破产法》把破产企业所欠职工的医疗、伤残补助放在了第一清偿顺位。但是，并未明确医疗、伤残补助包括哪些内容。因为其他法律法规和国家政策并未统一规定职工可享受的医疗、伤残补助，如在《工伤保险条例》规定了企业与五级至十级伤残工残职工依法解除或终止劳动合同，职工可享有一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金；劳动部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发〔1994〕481号）规定了劳动者患病或者非因工负伤，经劳动鉴定委员会确认不能从事原工作、也不能从事用人单位另行安排的工作而解除劳动合同的，用人单位除应发给经济补偿金外，还应发给医疗补助费。到底列在破产法第一清偿顺位的破产企业欠职工的医疗、伤残补助包括哪些范围和内容，在经过了多年的破产法律实施和社会保障立法稳定后，应该予以立法固化。
（三）《企业破产法》把欠缴的社会保险费用与欠缴的税款并列的不合理性
《企业破产法》以债权的权属是否直接归于职工，来划分职工劳动债权的顺位，如把所欠的有可能由职工提取或继承的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用划入清偿的第一顺位，而把欠缴的其他社会保险费用与欠缴的税款列在第二清偿费用。在企业不能依法参加并缴纳社会保险，会造成职工不能从社会保险基金获得的待遇，而法律法规规定应由企业相应承担，例如，若企业参加了工伤保险，职工本可以从工伤保险基金中享受一次性工伤医疗补助金的待遇，却因企业未依法参加而使职工不能享受，法律为了救济职工让企业承担该待遇。那么，在《企业破产法》把拖欠的工伤保险费用与所欠的税款一同放在第二清偿顺位的情况下，因企业未缴纳工伤保险费用而引起的由企业负担的职工待遇，应该放在第一还是第二清偿顺位呢？
有人以救济权不应超出高于原权利的理由认为，因欠缴其他社会保险费用发生的由企业负担的职工待遇，应该与欠缴的税款、其他社会保险费用一样放在第二清偿顺位，或者，认为欠缴划入社会保险统筹基金的费用与欠缴国家的税款地位是一样。但是，这未充分考虑社会到保险法律关系本身所具有的射幸合同法律性质以及社会保险对于职工重大意义和影响。社会保险法律关系具有射幸性质，即保险是投保人向保险人缴纳较少的保费，在将来可能发生的保险事件发生时由保险人向受益人支付较多的保险金。我们担任破产管理人的工作实践能够深切感受到，职工对于社会保险费用补缴的重视程度和迫切性基本上是放在第一位的，要高于拖欠工资的清偿。这并非职工不理性，而是因为社会保险对于他们确实有重大的长远的利益影响。如果应企业为职工依法缴纳社会保险费用却没缴纳，因此给职工造成的损害是巨大的，数额会远远超过需缴纳的社会保险费用本身，其对于职工的现实意义和重大影响绝非拖欠的社会保险费所能比，其他因拖欠基本养老保险费用、基本养老保险费用、失业保险费用以及生育保险费用而给职工造成的各种损害也是如此。而国家的税款不一样，税款收入国库后，由国家统一安排资金的使用；即使欠缴了，国家也可以统筹国库资金的平衡，不会直接影响具体职工的利益。但是，一旦欠缴了职工的社会保险费用，就会导致职工到了发生保险事件，如达到退休年龄、生病、工伤工亡、失业、生育时，不能够享受到应由的待遇，极大地直接地影响职工的切身利益。
因此，对于因破产企业欠缴破产法第二清偿顺位的社会保险费用（即划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用以外的社会保险费用）而给职工造成损害的赔偿或依法应由企业承担的义务，应根据劳动和社会保险法律以及企业破产法的规定，放在第一清偿顺位清偿，而且可以放在工资和医疗、伤残补助、抚恤费用中操作实现。否则，若将其与拖欠的税款等同顺位清偿，将会严重损害职工的合法利益，甚至引起群体性事件和社会秩序的不稳定。如有可能，通过修改《企业破产法》，将企业欠缴的社会保险费用列入第一清偿顺位，是更加彻底和妥当的做法。当然，笔者认为，在第一顺位清偿的各类社会保险费用应按照破产企业所在地社会保险缴纳的最低标准计算，是较为公平的。
下面根据《社会保险法》、《工伤保险条例》等社会保险立法所设新的制度规定，具体分析该等新法在职工工资、医疗补助、伤残补助、抚恤金和社会保险等方面对破产企业职工安置的影响。
二、对破产企业所欠职工工资的影响
《社会保险法》和《工伤保险条例》都规定，职工因工作遭受事故伤害或者患职业病治疗工伤期间的工资福利，在停工留薪期内，原工资福利待遇不变，由企业按月支付。因此，管理人在调查职工职权时不应忽略破产企业拖欠的根据社会保险法律的规定而应支付给工伤职工停工留薪期的工资，该项债权的清偿应在破产法第一顺位的工资中。
三、对破产企业所欠职工医疗补助的影响
如前所述《企业破产法》并未对医疗、伤残补助给予明确。但是，根据相关法律法规对职工权益的规定，有一些职工权益归为医疗、伤残补助，放在清偿的第一顺位，较为适当并有利于对职工利益的保护。
（一）破产企业未依法参加并缴纳需一次性工伤医疗补助金
实施至2010年12月31日的旧《工伤保险条例》规定，经因工致残被鉴定为五级、六级伤残的职工本人提出，该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系，以及，因工致残被鉴定为七级至十级伤残的职工，劳动合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动合同的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。因此，按照旧《工伤保险条例》，五级至十级的工残职工依法解除或者终止劳动关系的，应由企业支付一次性工伤医疗补助金。
2011年1月1日起实施的新《工伤保险条例》规定，经因工致残被鉴定为五级、六级伤残的职工本人提出，该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系，以及，因工致残被鉴定为七级至十级伤残的职工，劳动、聘用合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动、聘用合同的，由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金。即按照新《工伤保险条例》，五级至十级的工残职工依法解除或者终止劳动关系的，改由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金。但是，破产企业有可能未依法参加并缴纳工伤保险。《工伤保险条例》规定，依照该条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照该条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。因此，如果破产企业未依法参加并缴纳工伤保险，需要向解除或者终止劳动关系的职工，按新《工伤保险条例》支付一次性工伤医疗补助金。
（二）企业未参加或未及时缴纳基本医疗保险而需给职工的赔偿
《社会保险法》规定，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。如果企业未参加或未及时缴纳基本医疗保险的，应向职工赔偿因此受到的损失。例如，《北京市基本医疗保险规定》第五十八条规定，用人单位不按照规定缴纳基本医疗保险费或者大额医疗费用互助资金，致使基本医疗保险基金未能按照规定划入个人帐户，职工和退休人员不能享受相关医疗保险待遇的，用人单位应当赔偿职工和退休人员由此造成的损失。
（三）企业未参加或未及时缴纳生育保险而需给职工的赔偿
《社会保险法》规定，用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。所需资金从生育保险基金中支付。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。因此，企业未参加或未及时缴纳生育保险的，应向职工赔偿因此受到的损失。例如，北京市人民政府令第154号《北京市企业职工生育保险规定》第二十三条规定，企业未按照该规定参加生育保险的，职工生育保险待遇由企业按照本规定的标准支付。
（四）未参加基本养老保险企业的未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力职工的病残津贴
根据《社会保险法》的规定，在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴，所需资金从基本养老保险基金中支付。破产企业未参加基本养老保险的，应向未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力职工支付病残津贴。
四、对破产企业所欠职工伤残补助的影响
（一）破产企业参加了工伤保险且不拖欠工伤保险费、滞纳金的仍需承担的费用
即使破产企业参加了工伤保险且不拖欠工伤保险费、滞纳金，依法仍需承担：
1．护理费用
新《工伤保险条例》规定，生活不能自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位负责。因此，破产企业应负责护理生活不能自理的在停工留薪期需要护理的工伤职工，或支付护理费用。有拖欠的，应予清偿。
2．伤残津贴及需补差额
新《工伤保险条例》规定，职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残且难以安排工作的，破产企业应按月发给伤残津贴，标准为：五级伤残为本人工资的70%，六级伤残为本人工资的60%，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，还应补足差额。《社会保险法》也规定，五级、六级工伤伤残职工按月领取的伤残津贴，按照国家规定由用人单位支付。
3．一次性伤残就业补助金
《工伤保险条例》规定，企业宣告破产即与职工终止劳动关系，职工因工致残被鉴定为五级至十级伤残的，破产企业应支付一次性伤残就业补助金。《社会保险法》也规定，因工伤发生的按照国家规定由用人单位支付的费用包括：终止或者解除劳动合同时，应当享受的一次性伤残就业补助金。
4．劳动能力鉴定费
根据《社会保险法》的规定，因工伤发生的劳动能力鉴定费，按照国家规定从工伤保险基金中支付。
5．社会保险经办机构的追偿
社会保险基金先行支付制度是《社会保险法》的创新。《社会保险法》第四十一条规定，职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照该法的规定追偿。
6．非法用工一次性赔偿
根据新《工伤保险条例》的规定，破产企业在被依法吊销营业执照后职工受到事故伤害或者患职业病的，或者使用童工造成童工伤残、死亡的，应给予伤亡的职工童工或其近亲属一次性赔偿。
（二）破产企业未参加工伤保险的而需承担的义务
破产企业未参加工伤保险的，除应向职工承担上述费用外，还应向发生工伤的职工按照新《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。新《工伤保险条例》规定的工伤保险待遇项目和标准包括：治疗工伤所需费用，伙食补助费，到统筹地区以外就医所需的交通、食宿费用，进行工伤康复的费用，安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具的费用，需要生活护理的定残工伤职工的护理费用，一级至十级伤残的工残职工的一次性伤残补助金，一级至四级伤残的或者五级、六级伤残且难以安排工作的工残职工的伤残津贴，五至十级伤残工残职工依法解除或终止劳动关系时的一次性工伤医疗补助金。
五、对破产企业所欠抚恤费用的影响
企业应承担的抚恤费用主要包括职工非因工死亡（含离退休人员死亡）的抚恤费用和职工因工死亡的抚恤费用。抚恤费用的权利主体是死亡职工的亲属。《社会保险法》和《工伤保险条例》规定了分别通过工伤保险基金、基本养老基金和失业保险基金企业来支付。但是，如果企业未参加或未依法缴纳相应的社会保险，则当职工在领取失业保险金期间死亡的，其遗属不能从失业保险基金领取一次性丧葬补助金和抚恤金，此时，应由破产企业负责相应的抚恤金，如有拖欠，应列入第一顺位清偿。
（一）未参加或未依法缴纳工伤保险而拖欠的工亡职工遗属抚恤费用的影响
新《工伤保险条例》第三十九条规定，职工因工死亡，其近亲属按照规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。如果企业拖欠该等抚恤费用，破产时应在第一顺位清偿。
（二）对未参加或未依法缴纳基本养老保险而拖欠的因病或者非因工死亡职工遗属抚恤费用的影响
《社会保险法》规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，所需资金从基本养老保险基金中支付。如果企业拖欠该等抚恤费用，破产时应在第一顺位清偿。
（三）对未参加或未依法缴纳失业保险而拖欠的失业人员遗属抚恤费用的影响
《社会保险法》第四十九条规定，失业人员在领取失业保险金期间死亡的，参照当地对在职职工死亡的规定，从失业保险基金中支付向其遗属发给一次性丧葬补助金和抚恤金。如果企业拖欠该等抚恤费用，破产时应在第一顺位清偿。
需要注意的是，对于上述抚恤费用，个人死亡同时符合领取基本养老保险丧葬补助金、工伤保险丧葬补助金和失业保险丧葬补助金条件的，其遗属只能选择领取其中的一项。
六、对破产企业欠缴社会保险费用的影响
（一）对欠缴的难以安排工作的五级、六级伤残工残职工社会保险费用的影响
《工伤保险条例》第三十六条规定，职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残的，保留与用人单位的劳动关系，由用人单位安排适当工作。难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。因此，在这种情况下，如果企业欠缴了难以安排工作的五级、六级伤残工残职工的社会保险费用，应在破产时依法清偿。
（二）对欠缴的一级至四级伤残工伤职工基本医疗保险费用的影响
根据《工伤保险条例》的规定，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。因此，在这种情况下，如果企业欠缴了一级至四级伤残工残职工的基本医疗保险，应在破产时依法清偿。
（三）对欠缴的企业应负担工伤保险费用的影响
新《工伤保险条例》第六十二条的规定，企业应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由企业按照该条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用；企业参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和企业依照该条例的规定支付新发生的费用。因此，如为了维护和保障工伤职工的基本生活，破产企业应补缴工伤保险费，使得完成补缴以后，工伤职工可以从工伤保险基金享受工伤待遇。
上述分析，仅限于对新的社会保险立法对破产企业职工安置的主要影响进行。除上述影响外，还有其他的影响，如各项社会保险费用补缴的数额如何确定更公平，补缴手续的完善，以及不能全额补缴时，社会保险及其滞纳金如何处理、减免和核销等。社会保险的每一种类，对每一位企业职工，都至关重要和影响深远。因此，在企业破产的工作中，管理人、法院应高度重视在《社会保险法》的制度框架下，维护职工合法权益，依法安置好破产企业职工。同时，建议立法机关、国务院、最高人民法院、人力资源和社会保障部门等立法、司法和行政机关和部门，能够对《企业破产法》关于职工劳动债权清偿规定的不明确和不合理的部分通过制定、修改相关的法律法规、司法解释和部门规章予以完善，使破产法和社会保险法在我国顺利健康地实施，推动我国市场经济的发展和和谐社会的建设。
【注】宋全胜，北京市破产法学会理事，北京市律师协会破产与清算法律专业委员会委员，中国人民大学法学院破产法研究中心研究人员，北京市炜衡律师事务所合伙人。
