破产企业职工权益保障机制探析
??兼议破产企业农民工权益保障
姚 江
摘要：维护和保障破产企业职工的合法权益，是《中华人民共和国企业破产法》的重要指导思想之一，也是我国构建和谐社会的重要方面。在当前后金融危机背景下，保障破产企业职工合法权益面临着更为严峻的考验，而破产企业农民工由于立法不足等诸多因素，却不能享有企业因破产而应承担的社会责任所带来的正当利益。基于此，深入研究并逐步完善破产企业职工权益保障机制，特别是加大对破产企业农民工权益保障的力度尤为必要。本文结合企业破产案件审理实务，从新破产法职工权益保障机制现状透视、破产企业职工权益保障必须坚持的原则、破产企业的职工安置、完善破产企业职工权益保障机制四个方面，对破产企业职工权益保障机制及破产企业农民工权益保障，进行了探析。
关键词：破产企业；职工权益；保障机制
企业破产会造成许多职工失业，受损害最大的是破产企业的职工。职工权益保障问题，是企业破产中的重中之重，事关社会大局的稳定。维护和保障破产企业职工的合法权益，是新破产法的重要指导思想之一，也是我国构建和谐社会的重要方面。在当前后金融危机背景下，保障破产企业职工合法权益面临着更为严峻的考验，而破产企业农民工由于立法不足等诸多因素，却不能享有企业因破产而应承担的社会责任所带来的正当利益。基于此，深入研究并逐步完善破产企业职工权益保障机制，特别是加大对破产企业农民工权益保障的力度尤为必要。
一、新破产法职工权益保障机制现状透视
（一）新破产法职工权益保障的主要内容
新破产法总则第6条规定：“人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。”该法系统构建了职工权益破产保障的较完整机制，在企业破产程序启动后可以依据法律保护职工权益。
1、在申请破产环节，新破产法第8条规定，债务人提出申请的，必须向法院提交“职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况”。
2、在申报债权环节，新破产法第48条规定，职工债权豁免申报，但职工对破产管理人列出的职工债权“清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼”。
3、在债权人会议环节，新破产法第59条规定，“债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见”。
4、在重整企业环节，新破产法第82条规定，在重整计划草案表决中，将劳动债权作为分类债权之一，职工有权对能否重整、重整方案是否合理等进行监督。
5、在财产分配上，新破产法第113条和132条规定，职工权益破产优先权与特别优先权。
6、在法律责任上，新破产法第125条、第128条和第130条规定，企业管理层、直接责任人员和破产管理人违反忠实勤勉义务，造成债务人破产、损害债权人利益的，依法承担民事赔偿责任。
（二）新破产法职工劳动债权与有担保债权清偿顺位审视
职工在破产程序的权益有职工债权、知情权、参与权、监督权。在这些职工的权益当中，对职工债权的保护是一种实体性的保护，直接关系到职工的切身利益，而对其他权益的保护则基本属于一种程序性的保护，这种程序性的保护相对来说是较容易实现的，而且其目的也是为了更好地保护职工的债权。 破产案件中职工权益保护最核心的内容就是劳动债权的保护。
1、新破产法职工劳动债权与有担保债权清偿顺位的规定
按照新破产法的规定,在新破产法施行后,破产人在新破产法公布前所欠的相应劳动债权,优先于有担保的债权受偿；在其他情况下,有担保的债权优先于劳动债权受偿。新破产法以“老事老办法，新事新办法”的折中方式解决了实践中的难题。
2、新破产法对职工劳动债权保护的影响
新破产法否定了既往我国破产实践中广泛存在的，将破产国有企业劳动债权优先于担保债权清偿的政策性做法，而规定劳动债权作为一般债权受偿。此一规定的改变,理顺了一般劳动债权与担保债权的关系，符合一般法治理念，但也使企业破产状态下劳动债权的保护变得极为艰难，给政府的破产企业职工权益保护政策带来挑战。
（三）新破产法对职工权益保障的其他缺失
1、破产企业职工对债权人会议的监督乏力
新破产法第59条规定，“依法申报债权的债权人为债权人会议成员，有权参加债权人会议，享有表决权??????债权人会议会议应当有债务人职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见”。此规定体现了债权人自治的原则，但是债务人职工并不就管理人提交的议案具有表决权。债务人的职工因在债权人会议中不享有表决权，对债权人会议的监督乏力，不能有效地保护自身的权益。
2、对农民工权益保障之不足
新破产法总则第6条规定，“人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益”。但该职工如何定义未予明确，农民工因未签订劳动合同或虽签订合同但未能参加社会保险而游离于新破产法所保护的“职工”范畴之外。新破产法忽略了对与之建立起劳动关系的农民工的保护，忽略了对未纳入社会保障体系的农民工的保护，剥夺了农民工对其合法权益的处分权。
3、工程款优先权适用规定不够明确
我国《合同法》第286条规定了工程承包人工程款的优先受偿权，最高法院在《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中规定了人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依法认定建设工程承包人的优先受偿权。在破产案件中是否适用工程款优先权，新破产法没有明确规定。建筑企业是劳动密集型产业，从业人员中农民工占绝对数，如无保障，这一部分弱势群体的生存将受到威胁，极易引发群体性事件。
4、与社会保障体系不够衔接
我国现行社会保障体系不完善，覆盖面小，保障性差，职工养老、失业保险和医疗保险“三金”缴纳到位难，与我国社会经济发展的总体状况不相适应。目前，全国联保还未建立，致使大量农民工因保险关系不能异地转移而没有参保。新破产法还不能彻底解决破产企业职工补偿和进入社保体系等问题，需要在现行法律制度条件下，研究企业破产法和社会保障体系衔接的过渡性制度措施。
二、破产企业职工权益保障必须坚持的原则
（一）必须坚持以人为本的原则
以人为本是科学发展观的核心，贯彻落实到企业破产的具体实践中，就是要注重保障民生，把好职工安置关，切实维护职工合法权益。应当把职工安置工作放在破产清算工作的首位，多渠道妥善安置职工，尽最大可能解决职工的一些实际问题。必须对职工的权益保障问题做出妥善安排，本着以人为本、职工合法权益优先的原则来统筹适用法律、政策。
（二）必须坚持维护稳定的原则
企业破产，不仅是法律问题，更是涉及大量社会管理问题的系统工程。尤其是职工安置问题，名目多、科目细、情况复杂，如处理不当，极易引发群体性事件、突发事件，影响社会和谐。对于企业职工众多、职工债权压力较大的破产企业，要强化大局意识和共同维护稳定意识，充分发挥各方力量，在案件受理之前先行化解可能因职工债权引发的社会矛盾，防止出现大规模群体事件，避免对社会稳定造成不利影响。
（三）必须坚持统筹协调的原则
在实际工作中，破产企业职工权益的维护涉及到多方面的工作，无论是政府层面，企业层面，还是社会层面都有很多的工作要去做。必须建立健全协调工作机制，政府是企业破产协调的重要主体，要统筹协调各方力量，全力提升维护破产企业职工权益、维护经济社会稳定的综合效能。对于存在重整或和解可能的破产企业，加强沟通，加强协作，创造推动重整或和解的有利政策环境。
（四）必须坚持合法适度的原则
新破产法立法过程中，劳动债权的受偿顺序问题成为争议焦点，虽然最终采取了新旧划断的方式来解决这一问题，但从长远来看，只是权宜之计。要防止出现两种倾向：一种是绝对化的担保债权。新破产法虽然纠正了过去政策性破产中劳动债权优于担保债权的偏颇，但是绝对化的担保债权优先于劳动债权，往往会产生矫枉过正的效果，损害破产企业职工权益；另一种是无限扩大劳动债权。多数情况下，破产企业的全部资产尚不足以支付所欠职工的债权，普通债权人债权更难以得到实现。对劳动债权应当予以适当限制，合理界定劳动债权，在期限和数额上进行必要的限制，不允许作任意扩大的解释，从而兼顾到后位债权人尤其是普通债权人的合法利益。
三、破产企业的职工安置
破产企业职工权益保障，最主要体现在职工安置问题，这是破产程序中最为复杂、也是最为棘手的问题。职工安置始终是企业破产能否顺利实施的难点问题。这里的职工安置对象，不仅包括在职职工，还包括离退休职工和原由企业负责的其他人员。
（一）合理制定职工安置预案
新破产法第8条规定，除依债权人申请启动的破产案件外，债务人在提出破产申请时，必须向法院提交职工安置预案。职工安置预案是对有关职工安置的初步计划进行说明,以便于法院和管理人在处理破产事务时能够对涉及职工的部分有所考虑。这也是一种监督,如果职工安置预案没有或者不合理,人民法院可以据此作出不予受理的决定。合理制定职工安置方案，并确保落到实处，为职工权益的保护夯实基础。
国有企业、集体企业以及国有控股企业等公有制或公有制占主导的企业，职工安置预案的内容主要是职工安置渠道和安置费用来源，以及职工再就业安排。安置渠道包括一次性安置和再就业安置等多种形式。在这项工作中，重中之重是落实职工安置费用，确保职工工资、各项社会保险费、安置费有着落，并通过整体出售（即将企业资产和职工一并转让的做法，近似于企业兼并）、转业培训、生产自救、介绍就业、劳务输出等方法，妥善安排职工再就业，保障职工在重新就业前收入能满足基本生活需要。私营、民营等非公有制企业破产职工安置预案，在内容上仅限于落实职工权益，包括拖欠职工工资和各种社会保险费用的落实，以及因企业破产解除劳动合同的补偿，但不包括职工安置费用和安排职工再就业的内容。
（二）职工安置相关实务问题
1、国有破产企业职工安置问题
国有企业破产案件数量多，比重大，国有破产企业职工安置问题显得尤为重要。由于国有企业历史包袱沉重，破产时一般都严重资不抵债，而根据新破产法的规定，劳动债权在破产清偿的第一顺序，但仍须在担保债权及破产费用和共益债务之后清偿。这就可能出现部分国有破产企业职工安置费用不足，只能获得部分清偿甚至无法获得清偿，职工利益无法得到保障的情况，为社会的安定埋下了隐患。
2、破产重整职工安置问题
在破产企业职工的权益维护中，企业的破产重整是其中涉及的一个重要方面。我国社会保障和社会救济体系的不完善导致重整制度承担过多防止职工失业的制度压力。减少职工的失业是重整制度的一个重要目标，但这个目标的实现是以通过企业的复苏为前提的。一般情况下，在进行重整之后，原来企业的在岗职工就可以在新企业内继续工作，而已经退休职工的养老金发放也有了保障。但企业以整体出让、合并或分立等多种形式变更，部分职工的失业是在所难免的，这部分职工安置问题较为敏感。
3、破产企业农民工安置问题
农民工劳动合同签订率低，劳动关系缺乏法律的有效约束，而目前我国关于农民工权益保护的法律法规还很不健全。破产企业农民工不在职工安置的范畴之内，即使是协议招工，有安置承诺，企业破产后，安置承诺条件也无法兑现。破产企业农民工合法权益如何得到保护的问题比较突出。稍有不慎，都可能在一定程度上激化矛盾。
四、完善破产企业职工权益保障机制
（一）完善破产法及相关配套法律政策
最高法院应进一步加大调研力度，尽快制定出台新破产法的相关司法解释，统一法律适用标准。如完善破产法中的优先权债权规定及其分配模式；明确破产案件中工程款优先权以及工程款不应该优先受偿的范围，等等。从破产法应有的立法宗旨看，破产法的功能应当是依法清理债权债务，保障企业有序退出市场或重整自救，而不应承担安置职工等社会保障功能。要从根本上保护职工劳动者权益，需要破产法与劳动法、社保法规相配合、相衔接，避免因新破产法的实施给劳动者权益保护带来影响，避免影响和危及社会的安定团结。要尽快完善相关配套制度，加快建立适合中国特色的社会保障体制，加大社会保障执法力度，完善社会保障措施，为破产企业职工提供最基本的社会保障，以保持社会良好有序的运行，切实维护职工的合法权益。法院审理破产案件时必须增强大局意识和责任意识，不能简单机械地适用法律，必须考虑到对债务人职工利益的处理是否存在不稳定因素，是否能够实现与社会保障制度的有效对接。
（二）努力推动企业重整与和解
对企业的破产必须慎重对待，应首先考虑是否有重整的可能性和必要性。法院对相关当事人分别提出破产清算、重整、和解申请的，优先推进重整程序。在重整程序中，重整计划不得规定减免债务人欠缴的法定职工债权，对裁员幅度过大的重整计划法院不予批准。要按照《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（以下简称最高法院意见）要求：“表决重整计划草案时，要充分尊重职工的意愿，并就债务人所欠职工工资等债权设定专门表决组进行表决；职工债权人表决组未通过重整计划草案的，人民法院强制批准必须以应当优先清偿的职工债权全额清偿为前提。企业继续保持原经营范围的，人民法院要引导债务人或管理人在制作企业重整计划草案时，尽可能保证企业原有职工的工作岗位。”法院在破产案件审理过程中，要积极引导、受理相关当事人提出符合法定条件的破产重整与和解申请，努力推动企业重整与和解成功。通过重整与和解程序，实现保护债权、保证就业、保全产能、保持增长、促进利害关系各方共生共赢的社会整体利益。
（三）充分发挥政府职责作用
目前，我国社会保障体制尚不完善，政府承担了妥善安置破产企业职工，保障职工基本生活的职责。破产企业职工安置所需的大量经费、资金缺口需要政府财政填补；职工的再就业问题需要政府出面协调、解决，等等。政府要采取积极措施，做好企业破产的善后工作，尽可能地给予法律许可的政策支持，主动负责解决破产企业职工的就业安置、社会保障等各种社会问题，与法院等部门共同协调解决企业破产可能引发的社会矛盾。从政府职能的角度看，政府还应履行制定行政法规的职责，加快社会保障制度、劳动就业制度的立法与建设工作，建立职工利益保障的长效机制，彻底解决破产企业职工的救济与安置等社会问题。
（四）建立劳动债权保障基金机制
要进一步拓宽偿付职工债权资金来源渠道。最高法院意见明确规定：“有条件的地方，可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。”但笔者在审判实务中，受理了一件因企业破产案件中第三方就劳动债权的垫款，管理人不及时还款而引发的借款合同纠纷案件，因此，第三方垫款方式的可操作性有待进一步探讨。笔者认同最高法院意见中政府设立维稳基金的方式，借鉴香港的经验，由政府主导设立欠薪保障基金，在破产企业无力支付职工债权时，通过保障基金代为支付破产企业拖欠的职工工资及社会保障费用，从而消除职工不满，切实保障破产企业职工的合法权益。
（五）建立农民工权益保障机制
农民工群体处于社会弱势群体的地位，应尽快建立有效的农民工权益保障机制，从根本上解决破产企业农民工权益保障问题。破产法应当对“职工”予以扩大解释,将与之建立起劳动关系的农民工纳入其保障体系。在当前我国社会保障体制不够完善，破产企业农民工权益得不到社会保障体系保护的情况下，破产法应增加农民工经济补偿的特别规定，在经济补偿金中加大对农民工保护的权重。在明确农民工劳动债权的同时，要赋予其应享有的债权人权利。此外，在企业破产案件审理中，对于债权人就建筑工程款依法行使优先权的，要予以保护，维护建筑企业农民工的切身利益。2008年5月1日施行的《江苏省农民工权益保护办法》，“用人单位应当依法与农民工订立书面劳动合同”、“用人单位和与其形成劳动关系的农民工应当依法参加当地企业职工各项社会保险，并按规定缴纳社会保险费”、“建立农民工工资保证金制度和工资支付重点监控制度”等规定，对保护农民工的合法权益，促进经济发展与社会和谐起到了一定作用。今后，各地社保将使用全国统一标准，社保信息将全国联网，这样方便人员流动，农民工参保率将会极大提高。在此基础上，要加快建立符合农民工特点的、全国性的农民工社会保障制度，切实维护和保障农民工合法权益。
【注】姚江，江苏省扬州市中级人民法院民二庭审判长，高级法官。
