《新观察》第264期

　　【导语】

　　为何“信访不信法”？很多人会说中国老百姓有“青天情结”，但如果不是因为遇到了不平等不公正，如果不是因为法律通道受阻，有谁会把指望寄托在信访这个“青天”身上呢？扭转“以访代法”的局面，让信访回归法治路径，才是设立信访制度的初衷。

　　【取消“信访排名” 效果有待观察】

　　日前，多地信访系统官员向媒体透露：自今年3月至今，暂未收到国家信访局关于各省(市、区)“非正常上访”人次数的排名表。与此同时，有部分地方政府也开始取消信访考核与排名。

　　所谓信访排名，是指各级党政领导成为信访责任人，辖区内访民进京上访次数与其的升迁直接挂钩，即所谓的“一票否决制”。

　　面对“零上访”、“一票否决”等考核压力，千方百计控制进京上访人员、花钱买“稳定”成为一些地方政府的“非常之举”，甚至偏离了信访制度设立的初衷。

　　据媒体报道，近六七年来，湖南光花在“上访妈妈”唐慧身上的公共财政就达到上百万元。为了阻止访民越级上访，有人在被接访时遭遇殴打，有人因为上访被以学习班的名义强制关押，还有人因为频繁上访被送进了劳教所或是精神病院，上演了诸多悲剧。

　　面对如此怪相，近几年来，社会各界关于取消信访排名的呼声一直不断。一些善良的人认为，取消“信访排名”，可以减轻地方政府压力，对待访民不再野蛮；一些基层信访人员也认为，如果取消了“信访排名”，上访数非但不会上升，也许还会下降。

　　然而，有调查显示，现在有九成民众“不信法律信上访”。在这种一时难以改变的现实环境下，取消“信访排名”，注定是一把双刃剑，对百姓而言，未必就是“福音”。届时，百姓维权，恐怕既走不通法律，也走不通上访。不取消，百姓苦；取消，还是百姓苦！

　　到底是什么造成了如此尴尬的局面？

　　【司法救济不力 信访成为“包青天”】

　　在分析为何中国老百姓“信访不信法”时，很多人会提到中国老百姓有“青天情结”，但不能忽视的是，如果不是因为遇到了不平等不公正，如果不是投诉无门，有谁会去闲着无事找“青天”呢？

　　如果民众权利救济通道畅通，如果法律受到了广泛的信仰与尊重，会有那么多人“信访不信法”么？只有当司法救济不力时，民众才会追捧信访，通过信访来寻求权利救济。

　　中央政治局原常委、中纪委原书记吴官正回忆山东工作的文章中说，信访部门是个“窗口”，从这里能看出群众的情绪，看出基层的工作；信访工作是个“安全阀”，做好了能消解老百姓的怨气，减轻维护社 会安定的压力。“如果群众有日子过不去，信访是控制不住的。在上访的人群中确实有‘老油子’，但毕竟是极少数。有多少吃得饱饱的、喝得足足的、高高兴兴的人，整天跑到省里上访呢？”

　　【行政干涉司法是个死循环】

　　信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度。

　　1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”该份批示成为信访工作制度化建设的开端。

　　如今，信访已经从最初的处理“人民来信来访”，发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系。

　　中共中央党校政法教研部教授林?认为“信访在某种程度上阻止或缓和了民众用更激烈的手段和非制度化的方式对抗国家权力和社会秩序的发生，信访成了社会矛盾的一个疏导渠道。”

　　不少民众将信访视为国家公器的一个公正标杆，一座正义灯塔，他们把命运寄托在高级领导或上级部门的对地方政府的干预中，“信大不信小，信上不信下，信访不信法”，于是拦车告状、越级上访等事件时有发生。

　　诚然，在当今法制不健全的现实情况下，对过多权力干预司法所造成的司法不公，信访的确在个别具体案件上做到了一些补救，也就是说，如果老百姓不能通过法律得到救济的话，个别案件还能够用信访制度做一些挽回。

　　然而，这里有个悖论不能无视：当司法出现不公的时候，往往是因行政权力进行干涉的结果，而信访则是寻求用更高的行政权力干涉司法，如果循着信访这条路上下反复处理，任由各种纠纷肆意发展，最终没有进入诉讼、仲裁、行政复议等法定渠道，必将导致法治社会的倒退。

　　“行政权力干涉司法??司法不公??信访??更高级别的行政权力干涉司法”，这是一个死循环。

　　或许在个别人或个别案件的处理上信访制度不无小补，但在整体的法制环境和法律精神面前，却破坏了法律的公平性，损害了法律的权威，从而使更多的冤假错案产生变成可能。

　　用古人的话来说，这叫做“饮鸩止渴”。

　　【信访最终出路仍是法律维权】

　　思想家托克维尔有句名言：在美国，所有问题都会转化为法律问题。正是出于对法律的尊重，美国再激烈的社会矛盾，也一直在司法渠道内吸纳。而在中国，所有问题都可能转化为上访问题，而且很多法律问题也变成了上访问题。

　　固然，访民的成因比较复杂，司法公正未必能全面解决访民的诉求，比如，有的访民由于对法律的不了解，或者有高于法律的诉求，把公正的判决当成冤案反复上访；有的属于改革的历史问题，早已过了诉讼时效，或者根本无法进行司法解决……这些问题无疑还需要利用现行的信访制度，予以妥善吸纳、解决。

　　但更多的访民，原本可进入司法渠道，终局性地解决纠纷，而不是一次次去北京，跟基层政府玩截访的“游戏”。试想如果有健全法治，有说理的通畅管道，何必再走上访道路？一是地方法院要勇于担当，不要再回避“敏感”案件，把相信法律的公民弄成访民；二是改变地方政治生态，让官员对下而不是对上负责，那么信访考核就不会异化为“截访考核”。信访应回归法治的路径，扭转“以访代法”的局面；地方政府、法院各司其职，访民也就不用麻烦上级领导接见了。

　　取消信访排名，还仅仅只是个开始。

　　【结束语】

　　信访本就是一个“中转站”，对上访的事项，它没有、也不应有任何的实体处理权。不能夸大信访部门的功能，应将矛盾解决在基层，推进下访。多强调法治的力量，少宣传领导接访的功效，这是疏导上访的正路。